A falência da política como via de diálogo plural se revela na realidade brasileira, a partir do uso recorrente da analogia com a guerra em relação, sobretudo, à federação[1] e à separação de poderes[2].
A escalada recente da narrativa belicosa evidencia a fragilidade dos canais democráticos de pactuação, mesmo diante de um cenário dramático de aceleração de mortes e contaminações causadas pela pandemia do novo coronavírus (Covid-19).
Não bastasse a pandemia, temos de sobreviver ao risco de uma guerra política que promove diuturna e paulatinamente a erosão do nosso pacto constitucional civilizatório e da qualidade da nossa democracia. Aliás, a própria comparação com o cenário da guerra no enfrentamento da pandemia parece estimular a pretensão de concentração de poder decisório, como bem alertado por João Paulo Charleaux[3]:
o discurso de guerra vem sendo usado por governantes em várias partes do mundo, seja para criar coesão dos cidadãos diante das privações, seja para justificar a aprovação de medidas que ampliam o poder do Executivo em situações de crise, como é o caso da pandemia em curso.
Em tempos de paz, cumprimos o ordenamento vigente e resguardamos que as tensões políticas sejam resolvidas pelos canais democráticos, sem aviltar qualquer dos pilares da Constituição de 1988. Em tempos de guerra semântica, contudo, a narrativa do inimigo a ser extirpado se instala temerariamente contra o sistema de freios e contrapesos, bem como contra os que, na federação, ousam divergir da solução imposta unilateralmente pelo ente central.
Estamos há quase três meses, no Brasil, paralisados pela disputa sobre a amplitude do isolamento social (horizontal ou vertical) que os diferentes níveis de governo indicam como medida de prevenção e controle das contaminações da Covid-19, sobretudo por causa dos impactos econômicos das medidas de contenção sanitária.
O isolamento horizontal é recomendado pela Organização Mundial de Saúde e tem sido adotado pela maioria[4] dos governadores e prefeitos, o que pressupõe paralisação das atividades econômicas que não sejam formalmente reconhecidas como essenciais.
Por outro lado, o governo federal defende o distanciamento apenas dos cidadãos supostamente identificados como grupos de risco (também chamado isolamento vertical), para fins de manutenção plena da atividade produtiva. Para lastrear tal proposta, tem sido enfaticamente defendida, em larga escala, a prescrição experimental de medicamentos (off label), cuja evidência científica não está comprovada.
A aparente dicotomia entre economia e saúde foi alçada à condição de contencioso federativo e deu causa a uma severa instabilidade gerencial no Ministério da Saúde, com a troca de dois titulares da pasta em menos de 30 dias.
Quando consultado[5] sobre a segunda mudança no Ministério da Saúde em menos de um mês, Michael Ryan, diretor-executivo do Programa de Emergências em Saúde da Organização Mundial de Saúde, deu-nos um duro alerta:
“Vimos um aumento no número de casos no Brasil e no restante da América do Sul e Central. Independente do sistema de saúde, é preciso haver coerência e coesão em todo o governo em relação à sociedade. As comunidades precisam ouvir mensagens coerentes de todas as autoridades”
Faltam-nos coerência e coesão em múltiplas frentes de atuação, exatamente porque somos lançados a uma aparente guerra de uns contra os outros. Mas a quem aproveita, em pleno ano eleitoral, negar cumprimento ao planejamento técnico-científico e esvaziar o controle de inúmeros balcões opacos de negócios e conflitos de interesses que a crise encerra?
Em meio ao caos político-administrativo, compras emergenciais vultuosas são feitas com fornecedores sem expertise nos respectivos objetos contratuais () e revisões/reajustes e benefícios salariais são concedidos aos servidores públicos, sem qualquer lastro no art. 17 da LRF (). Paradoxalmente, enquanto são concedidos auxílios-saúde a agentes públicos, a execução orçamentária do Ministério da Saúde segue profundamente lenta e insuficiente (como José Roberto Afonso e eu escrevemos aqui)
Enquanto milhares se mortes se avolumam, foi editada a Medida Provisória 966, no dia 14 de maio de 2020, em rota de fuga às hipóteses de responsabilização cabíveis, sobretudo com a inconstitucional redução de escopo dos §§ 4º e 6º do art. 37 da CF.
Aliás, é oportuno lembrar que o conceito do que seja “erro grosseiro” tem sido testado na realidade brasileira, haja vista o acúmulo de afrontas às recomendações da Organização Mundial de Saúde e do Ministério da Saúde, bem como o desapreço às evidências científicas internacionais. Nesse sentido, a entrevista concedida à Folha de S.Paulo, pelo ex-ministro da Saúde Luiz Henrique Mandetta alerta para a falta de lastro técnico-sanitário na pretensão de o Executivo federal retomar a atividade econômica, com o relaxamento do isolamento social e o uso da cloroquina:
O sr. foi demitido no meio da pandemia. Seu sucessor não durou um mês no cargo. Qual deve ser o impacto da queda de mais um ministro? Este último mês foi perdido, sem nenhuma ação positiva por parte do ministério. […] o que assistimos foi a demissão de todo o segundo e o terceiro escalão do ministério, sem colocar ninguém no lugar. Isso é o pior dos mundos. O Ministério da Saúde está hoje uma nau sem rumo. Foram 30 dias de um ministério ausente.
[…]
Divergências com o presidente levaram à sua saída. O que mais o incomodou? […] Uma discussão feita no sistema de saúde havia quase 60 dias. Quando começam essas medidas [de isolamento social horizontal] e o presidente começa a fazer uma leitura diametralmente contrária ao discutido no SUS, ficou difícil.
É difícil coordenar um sistema como ministro se o presidente dá outra mensagem.
[…]
O que leva à campanha pela cloroquina? A ideia de dar a cloroquina, na cabeça da classe política do mundo, é que, se tiver um remédio, as pessoas voltam ao trabalho. É uma coisa para tranquilizar, para fazer voltar sem tanto peso na consciência. Se tivesse lógica de assistência, isso teria partido das sociedades de especialidades [não do presidente]. Por isso não tem gente séria que defenda um medicamento agora como panaceia.
O Donald Trump defendeu a cloroquina, mas voltou atrás e parou. Nos EUA, isso gera processo contra o Estado. Aqui no Brasil não, se morrer, morreu.
Para mim foi isso que fez com que o Teich falasse: ‘Não vou assinar isso. Vai morrer gente e ficar na minha nota’.”
Para conter o caos político, o STF reafirmou a plena capacidade decisória dos entes subnacionais nos autos da ADI 6.341 e da ADPF 672, de modo a fortalecer, em plena pandemia, a ampla descentralização federativa que é elemento constitutivo do nosso SUS.
A execução da política pública de saúde, no Brasil, não admite centralização unitária de comando, já que sua coordenação nacional tem de ser pactuada mediante diálogo respeitoso no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite, a que se refere o art. 14-A da Lei 8080/1990.
Todavia, entre a teoria e a prática, um longo percurso de novas tensões superpostas se revela como verdadeiro campo de batalhas diárias. Em tese, é vedado à União constranger ou tentar impor aos governadores e aos prefeitos sua agenda unilateral de relaxamento do isolamento horizontal, sob pena de afronta ao art. 23, II e ao art. 30, II da CF/88.
Mas, infelizmente, o governo federal tem — direta ou indiretamente – promovido diversas extorsões fiscais para tentar sequestrar a capacidade de freios e contrapesos que a federação tem exercido na gestão da crise sanitária (como se pode ler aqui )
A Frente Nacional de Prefeitos denunciou essa “distopia federativa”, por meio de Nota Técnica publicada no dia 14 de maio (disponível aqui), da qual extraímos os seguintes excertos:
“Diante da flagrante falta de planejamento [federal] até o momento, os governantes dos entes subnacionais, além de suportarem, isolados, essa dramática situação, têm, ainda, insistido em buscar alternativas junto ao Governo Federal. […] No entanto, o Ministério da Saúde transferiu via Fundo Nacional de Saúde, somente cerca de R$ 7 bilhões em favor de municípios, estados e Distrito Federal. Mas, apenas R$ 2,3 bilhões de recursos são efetivamente novos para o SUS, o restante equivale ao remanejamento de dotações do Ministério da Saúde. Distribuiu somente 537 respiradores para os estados.
[…] À União caberia o planejamento para o enfrentamento da doença, o fornecimento dos insumos necessários aos Estados e Municípios para o cuidado da população, especialmente na hipótese de necessidade de importação de insumos. No entanto, a pandemia no Brasil, diferentemente de outros países, enfrenta crises políticas sucessivas e sinalizações contraditórias do governo nacional, ora apontando para o necessário isolamento social, ora incentivando a população a desrespeitar as medidas sanitárias adotadas pelos entes subnacionais. Tais atitudes têm contribuído para uma verdadeira distopia federativa. Prefeitas e prefeitos ressentem ainda de um documento norteador para a tomada de decisões com a pactuação federativa por uma estratégia de gestão de riscos, que leve em consideração a experiência de países que já passaram pelo pico da pandemia.” (grifos nossos)
Em igual medida, os Secretários de Fazenda publicaram carta no dia 15 em busca da imediata sanção do Projeto de Lei Complementar 39/2020, que trata do “Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19)”) e, por conseguinte, dispõe sobre repasse de recursos federais para sustentação fiscal dos serviços públicos essenciais prestados pelos municípios e estados.
O § 7º do art. 5º do PLP 39/2020 — que condiciona os repasses à inexistência ou à renúncia de demandas judiciais contra a União intentadas após 20 de março deste ano () — afronta o art. 5º, XXXV e o art. 160 da CF.
O governo federal também tem ameaçado os entes subnacionais com o veto à sua própria Medida Provisória nº 938/2020 porque, supostamente, os recursos prometidos no PLP 39/2020 seriam suficientes (?) para o enfrentamento nacional da pandemia. Ora, ainda que sejam somados os valores de ambas as proposições legislativas, as transferências federais aos estados, ao DF e aos municípios estão muito aquém do necessário para assegurar a continuidade dos serviços essenciais.
Por sinal, um consistente risco de descontinuidade pode ser antevisto na falta de renovação do Fundeb até os presentes dias, o que coloca em xeque as atividades de manutenção e desenvolvimento do ensino, sobretudo em face da derrocada dramática da arrecadação dos impostos dos entes subnacionais que compõem as vinculações do setor (como bem alertado aqui).
Nosso rol de exemplos da extorsão fiscal feita pelo Governo Federal, mediante o sequestro da federação, não poderia chegar ao fim na coluna de hoje, sem mencionarmos a abusiva proposta de acordo de quitação, formulada pela AGU, com deságio de até 40% da dívida que a União tem com alguns Estados no âmbito do extinto Fundef.
Tal acordo de quitação cinicamente “antecipada” (de um debate que se arrasta há décadas no judiciário) pressupõe o indecoroso e inconstitucional desvio de 90% dos recursos vinculados à educação, conforme se depreende da tabela abaixo publicada pelo jornal Valor Econômico aqui.
Tudo o que expusemos acima atesta o quanto a realidade supera quaisquer figuras de linguagem, inclusive a do “orçamento de guerra”[6] que deu causa à edição da Emenda 106/2020. A precária pactuação federativa e a tensionada relação entre os poderes deste 2020 são evidências de uma guerra política real que coloca o patrimonialismo de curto prazo eleitoral à frente das medidas sanitárias, sociais e econômicas de gestão da pandemia.
Paradoxalmente no momento em que mais precisamos de coordenação de esforços nacionalmente, respostas fragmentadas e descontinuidades administrativas se acumulam, atrasando respostas urgentes e abrindo espaço para toda sorte de capturas.
Denunciarmos essa guerra política é uma primeira forma de a enfrentarmos e, paulatinamente, tentarmos vencê-la. Conter esse patrimonialismo é essencial para que possamos nos dedicar ao que, de fato, importa: preservar vidas com dignidade!
Élida Graziane Pinto é procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, pós-doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).